PAN informacje

Brak planów miejscowych – to jedno ze źródeł kryzysu. Połowa inwestycji w naszym kraju jest lokalizowana na podstawie tzw. wuzetek, czyli administracyjnych decyzji o warunkach zabudowy. Jak zapanować nad tym chaosem? Prezentujemy rekomendacje Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN.

Kryzys polskiej przestrzeni

Jednym z największych problemów naszego państwa jest narastający kryzys gospodarki przestrzennej. Generuje on olbrzymie straty społeczne, gospodarcze i przyrodnicze. Według badań Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN (KPZK PAN) udokumentowane, roczne koszty chaosu przestrzennego, jakie ponosi polska gospodarka i społeczeństwo, są szacowane powyżej 80 mld zł. Rzeczywiste straty są jeszcze wyższe, bowiem nie monitorujemy wszystkich procesów i skutków wadliwej polityki przestrzennej.

Głównym źródłem kryzysu jest błędna polityka przestrzenna władz publicznych, w tym zwłaszcza państwa (władzy ustawodawczej i wykonawczej, tj. kolejnych parlamentów i rządów), ale niestety także bardzo wielu samorządów.

Chaos przez wuzetki

Brak racjonalnej polityki przestrzennej i wadliwe prawo powodują, że połowa inwestycji w Polsce jest lokalizowana na podstawie decyzji administracyjnych, tj. decyzji o warunkach zabudowy (tzw. wuzetek). Procesy urbanizacyjne są nieskoordynowane i chaotyczne, a tereny rozwojowe wielu miast i gmin są pozbawione miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (planów miejscowych).

Wiele z tych dokumentów, których liczba w 2018 r. przekroczyła 53 tys., zostało opracowanych dla bardzo małych powierzchni, często pojedynczych działek, ignorując potrzebę racjonalnego i spójnego zagospodarowania całego otoczenia. W efekcie zmiany zagospodarowania terenu i lokalizacje inwestycji często „reguluje” wolnorynkowa gospodarka nieruchomości w patologicznym otoczeniu prawnym. Sytuację pogarsza słaba ochrona interesu publicznego. Niedookreślony i niechroniony prawnie ma on często w praktyce rangę niższą, niż interes prywatny.

Co można zrobić

Przełamanie kryzysu wymaga zasadniczej, systemowej reformy gospodarki przestrzennej, głównie planowania rozwoju oraz planowania przestrzennego i regionalnego, finansów i prawa budowlanego, a także zmiany kilkudziesięciu aktów prawnych, zwłaszcza ustaw.

W „Studiach nad chaosem przestrzennym” KPZK PAN (2018) wykazano, że przywrócenie stanu prawnego użytkowanych terenów i likwidacja nadmiaru terenów budowlanych będą się łączyły z odszkodowaniami rzędu 135-350 mld zł. Biorąc jednak pod uwagę wielkość strat, które przynosi chaos, jest to opłacalny wydatek. Reforma gospodarki przestrzennej jest nieunikniona, bowiem żadne państwo w XXI w. nie może tolerować w nieskończoność kosztów chaosu urbanizacyjnego i olbrzymich strat, które on wywołuje. Redaktorzy raportu KPZK PAN rekomendują wprowadzenie następujących zasad zarządzania przestrzenią.

• Idee liberalizmu powinny być w polityce przestrzennej ograniczone, bowiem tezy o korzyściach, które przynosi „wolność zabudowy”, a kontrola planistyczna utrudnia inwestowanie, są nieprawdziwe.
• Konieczna jest budowa wielopodmiotowego oraz zintegrowanego modelu planowania i zarządzania rozwojem przez wszystkie aktualnie obowiązujące poziomy terytorialnej organizacji państwa – rządowy, wojewódzki, powiatowy i gminny.
• Systemowej reformy ekonomicznej i prawnej wymaga rynek nieruchomości. Jest to pole konfliktów i dlatego polityka przestrzenna władz publicznych oraz planowanie powinny godzić ekonomiczne wymogi sektora publicznego, interesy właścicieli nieruchomości, dobro publiczne oraz interesy inwestorów i deweloperów.
• Kluczowym obszarem reformy powinno być planowanie przestrzenne na poziomie gminy. Konieczne jest zwiększenie kompetencji i wzmocnienie statusu władz samorządowych, z jednoczesną większą kontrolą wewnętrzną (mieszkańców) i zewnętrzną. Konieczne jest zapewnienie rzeczywistego udziału społeczeństwa w decyzjach określających rozwój przestrzenny.
• Konieczne jest wzmocnienie instytucji publicznych odpowiedzialnych za formułowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na wszystkich poziomach zarządzania, ponieważ najlepsze nawet prawo nie zapewnia ładu przestrzennego. Konieczna jest kompetentna i sprawna administracja rządowa i samorządowa – na wzór Europy, gdzie jest to zadanie korpusu cywilnego.
• Konieczne jest uspójnienie linii orzecznictwa sądów administracyjnych z celami aktów prawnych. Jest to zadanie dla prawników, należy jednak zapewnić udział w procedurach sądowych rzeczoznawców i biegłych, jeśli przedmiot orzeczenia wymaga wiedzy zawodowej.

Niezbędnym warunkiem skutecznego planowania przestrzennego jest rzetelna, wiarygodna wiedza o zachodzących zjawiskach i procesach. Dlatego konieczne jest wzmocnienie monitoringu i rozbudowa bazy informacyjnej.

Główne zasady nowoczesnego planowania przestrzennego powinny bazować na następujących rozwiązaniach.

1. Przyjęcie jednoznacznej zasady, że każdy użytkownik (właściciel fragmentu przestrzeni) ma uregulowane warunki korzystania z tej przestrzeni przez plan miejscowy oraz inne regulacje prawne.
2. Celowe jest wprowadzenie ogólnych planów przeznaczenia terenów bilansujących potrzeby ekspansji urbanistycznej w skali miast i większych obszarów funkcjonalnych oraz w skali wojewódzkiej w powiązaniu z systemem planowania gmin. Potrzebne jest powiązanie planów wojewódzkich z planem krajowym poprzez system wiążących ustaleń dla ochrony interesów publicznych z prawem powszechnie lub terytorialnie obowiązującym (skala przyrostu nowych terenów budowlanych w gminach winna podlegać kontroli).
3. Zmiana formy użytkowania terenów powinna odbywać się na podstawie ogólnego planu przeznaczenia terenów, uchwalanego przez radę gminy.
4. Konieczne jest wprowadzenie mechanizmów fiskalnych, racjonalizujących gospodarkę przestrzenną, w tym prowadzących do rozsądnej koncentracji użytkowania, a nie rozpraszania osadnictwa. Są to zwłaszcza:
   
   • opłata od przyrostu wartości nieruchomości i podatku od wartości nieruchomości,
   • zwiększony podatek od niezabudowanych terenów budowlanych,
   • obowiązkowa parcelacja i reparcelacja (scalenia gruntów) terenów nowej zabudowy.

Autorzy: Adam Kowalewski, Tadeusz Markowski, Przemysław Śleszyński / Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN

„Studia nad chaosem przestrzennym” / KPZK PAN (2018)

Zdjęcie: bisa1 / Pixabay